Mbi kushtetutshmërinë e dekretit presidencial për të emëruar: Rasti i Shqipërisë

21 janar 2019 10:43

Republika e Shqipërisë, ditëve të fundit, është përballur me një situatë të konfliktit kushtetues në mes Presidentit të Republikës z. Ilir Meta, si përfaqësues i unitetit të popullit dhe Kryeministrit të Shqipërisë z. Edi Rama lidhur me refuzimin për dekretim të të nominuarit për Ministër për Evropën dhe Punë të Jashtme z. Gent Cakaj. Përderisa motivet e këtij konflikti kushtetues nuk mund të trajtohen në mënyrë të shkoqitur nga konteksti politik, qëndrimet kushtetuese diametralisht të kundërta mes institucioneve, siç janë artikuluar në media të shkruara dhe elektronike, në një shtet me Gjykatë Kushtetuese të paralizuar (GJK aktualisht është pa kourom) mund ta dobësojë funksionimin adekuat të shtyllave kryesore të demokracisë shqiptare. Një kronologji e shkurtër e veprimeve që i paraprinë kësaj krize kushtetuese është sa vijon. Kryeministri i Republikës së Shqipërisë mori vendim për shkarkimin e z. Ditmir Bushati, Ministër për Evropën dhe Punë të Jashtme dhe më datë 31.12.2018 i propozoi Presidentit të Republikës dekretimin e z. Gent Cakaj. Presidenti duke vepruar sipas autorizimeve kushtetuese nuk u shpreh në lidhje me miratimin apo refuzimin e propozimit për shkarkimin e z. Bushati por nxori dekret presidencial për refuzimin e z. Cakaj për Ministër për Evropën dhe Punë të Jashtme. Në arsyetimin e dekretit presidencial, Presidenti kishte theksuar se “në mungesë të kohës për të eksperimentuar e provuar kapacitetet dhe aftësitë e ministrit të propozuar përballë sfidave aktuale madhore për vendin dhe interesat kombëtare të tij, gjykoj se në krye të Ministrisë për Evropën dhe Punët e Jashtme duhet një individ i sprovuar dhe efikas, me njohje të plotë të përgjegjësive shtetërore, kombëtare dhe administrative, i vetëdijshëm për impaktin e madh dhe vendimtar që do të ketë në politikën e jashtme[...] Profili i z. Genti Cakaj, i propozuar për postin e ministrit për Evropën dhe Punët e Jashtme, ka mungesë të qartë të përvojës politike, diplomatike, administrative, shtetërore, në secilin element dhe në tërësi”.

Kundërvëniet kushtetuese mes Kryeministrit dhe Presidentit nuk përbëjnë precedent të izoluar në parlamentarizmin shqiptar. Në realitet, në disa intervale kohore, tensione të tilla kushtetuese kanë shoqëruar edhe shtetin fqinj shqiptar, Italinë, e cila ka një sistem parlamentar relativisht të përafërt me Shqipërinë. Neni 92 i kushtetutës italiane përcakton se "Presidenti i Republikës emëron Kryetarin e Këshillit të Ministrave dhe, sipas propozimit të tij, Ministrat". Një kundërvënie kushtetuese mes kreut të shtetit dhe kryeministrit ishte shënuar qysh vitin kaluar kur Kryeministri i emëruar Giuseppe Conte hoqi dorë nga përpjekjet për të formuar një qeveri pasi kreu i shtetit italian Sergio Mattarella nuk pranoi të mbështeste ekonomistin 81-vjeçar Paolo Savona, një kritikues i euros dhe i Bashkimit Evropian. Arsyetimi i Presidentit ishte se kishte pranuar të gjitha nominimet, përveç atij të ministrit të ekonomisë. Presidenti Mattarella në arsyetimin e tij zyrtar kishte theksuar se "e kërkova për atë ministri një figurë politike autoritative nga partitë e koalicionit që nuk u pa si mbështetës i një linje që mund të provokonte daljen e Italisë nga euro". Ky veprim i Presidentit italian kishte zemëruar udhëheqësin politik Matteo Salvini duke thënë se presidenti po vepronte përtej kompetencave që i janë dhënë me kushtetutë. Në Republikën e Italisë kishte patur edhe shembuj të mëparshëm, ku një President kishte refuzuar emërimin e një ministri të caktuar. Për shembull, në vitin 1994, Presidenti Scalfaro refuzoi të emërojë avokatin e Berluskonit si Ministër të Drejtësisë kurse në vitin 2004 Presidenti Napolitano refuzoi emërimin e një gjyqtari si Ministër i Drejtësisë me pretendimin se një emërim i tillë do të turbullonte vijat ndërmjet gjyqësorit dhe ekzekutivit.

Procedura e emërimit dhe e shkarkimit të ministrave pas votimit të qeverisë është rregulluar me nenet 98 dhe 103 të Kushtetutës së Shqipërisë. Për dallim nga Kushtetuta e Kosovës (neni 94 para. 4 i Kushtetutës) sipas të cilës Kryeministri ka pushtet të plotë në ndërrimet e anëtarëve të Qeverisë pa pëlqimin e Kuvendit, emërimi apo shkarkimi i ministrave sipas Kushtetutës së Shqipërisë ndjek qartazi një frymë më të fortë kontrolli mes pushteteve duke i dhënë Presidentit të drejtën e aprovimit të propozimit për ministër dhe përfundimisht parlamentit të drejtën për të ratifikuar dekretin presidencial për emërim apo shkarkim. Neni 98 parag. 1 i Kushtetutës së Shqipërisë ka përcaktuar tre subjekte dhe rrjedhimisht tre veprime kushtetuese lidhur me procedurën kushtetuese të ndryshimeve në përbërjen e Këshillit të Ministrave. Sipas nenit 98 parag. 1 të Kushtetutës “Ministri emërohet dhe shkarkohet nga Presidenti i Republikës, me propozim të Kryeministrit, brenda 7 ditëve. 2. Dekreti shqyrtohet brenda 10 ditëve nga Kuvendi”. Nga një lexim interpretativ i nenit 98 i Kushtetutës së Shqipërisë rezulton se Kushtetuta ka përcaktuar tre subjekte që përfshihen në procesin e ndryshimeve në kabinetin qeveritar: Kryeministrin, Presidentin dhe Parlamentin. Caktimi i ministrave është në radhë të parë kompetencë e Kryeministrit, i cili ka të drejtë të zgjedhë pjesëtarët e kabinetit të tij dhe t’i propozojë Presidentit të Republikës dekretin për emërim apo shkarkim. Duke qenë se Kushtetuta e Shqipërisë ka përcaktuar parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve (neni 7 i Kushtetutës) ka mandatuar Presidentin për të aprovuar propozimin e Kryeministrit për shkarkimin apo emërimin dhe përfundimisht ka përcaktuar se dekretet e Presidentit shqyrtohen nga Kuvendi brenda 10 ditëve. Në vendimin e Gjykatës Kushtetuese të Shqipërisë nr. 6/2002 është nënvizuar, mes tjerash, se me fjalën “shqyrtim”, sipas nenit 98 pika 2 të Kushtetutës, kuptohet e drejta dhe detyrimi i Kuvendit për të bërë objekt diskutimi e debati Dekretin e Presidentit dhe për të marrë një vendim të caktuar për miratimin ose mosmiratimin e tij. Gjykata Kushtetuese ishte shprehur në mënyrë të qartë se shqyrtimi i Dekretit të Presidentit të Republikës, i nxjerrë në përputhje me pikën 2 të nenit 98 të Kushtetutës, nuk kufizohet vetëm në kontrollin formal të tij, por dhe në atë substancial, sepse ai është akt i një kontrolli politik të ngjashëm me atë që ushtrohet në kuadrin e një mocioni besimi apo mosbesimi.” Duke u shprehur lidhur me interpretimin e pikës 2 të nenit 98 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Shqipërisë kishte përcaktuar se “nëse dekreti i Presidentit të Republikës i nxjerrë në përputhje me nenin 98 të Kushtetutës nuk shqyrtohet nga Kuvendi brenda afatit 10 ditor, ai nuk konsiderohet i miratuar apo i shfuqizuar”.

Paqartësi kushtetuese lidhur me kushtetutshmërinë ose jo të veprimeve institucionale në kuptim të nenit 98 të Kushtetutës ishin adresuar edhe më parë në Shqipëri. Për shembull, në vitin 2016, Presidenti i Republikës z. Bujar Nishani i ishte drejtuar Gjykatës Kushtetuese me kërkesë për interpretim kushtetues të nenit 98 para 1 të Kushtetutës pasi Kuvendi i Shqipërisë fillimisht nuk kishte marrë në shqyrtim Dekretet e Presidentit të Republikës për shkarkimin e dy Ministrave, atë të Financave dhe të Zhvillimit Ekonomik, duke lënë pa fuqi Dekretet e Presidentit të Republikës për një kohë të caktuar. Ndër pyetje interpretative kushtetuese, që me të drejtë i kishte ngritur Presidenti i Republikës, ishin nëse Presidenti mund të emërojë një ministër të propozuar nga Kryeministri, ndërkohë që Kuvendi nuk i ka dhënë fuqi dekretit të shkarkimit të ministrit paraardhës. Për më tepër, Presidenti kishte kërkuar interpretim kushtetues edhe lidhur me çështjen nëse ekziston mundësia që Presidenti të kërkojë verifikim të kandidatit të propozuar, dhe nëse ky i fundit i plotëson kriteret kushtetuese dhe ligjore, dhe nëse jo, a mund t’i kërkohet Kryeministrit rishikimi i kandidaturës. Rrjedha e ngjarjeve politike kishte evoluar pas parashtrimit të kërkesës në Gjykatën Kushtetuese pasi më datën 25.02.2016 Kuvendi kishte miratuar shkarkimin e ministrit të Financave, z. Shkëlqim Cani, dhe shkarkimin e ministrit të Zhvillimit Ekonomik, z. Arben Ahmetaj dhe po të njëjtën datë dhe seancë parlamentare, ishin miratuar dekretet për emërimin e ministrave të dekretuar. Duke manifestuar një politikë të vetëpërmbajtjes gjyqësore, Gjykata Kushtetuese e Shqipërisë ishte shprehur se ndonëse Presidenti i Republikës pretendon paqartësi të normës kushtetuese, midis tij dhe Kuvendit nuk ka lindur një mosmarrëveshje për shkak të interpretimit të ndryshëm të dispozitës kushtetuese, reflektuar kjo në vendimmarrjen e tyre. Gjykata Kushtetuese theksoi se mungesa e një mosmarrëveshjeje apo problemi kushtetuese midis institucioneve kushtetuese të përfshira në vendimmarrje lidhur me zbatimin e normës kushtetuese, nuk e legjitimon kërkuesin t’i drejtohet kësaj gjykate (Vendimi Nr. 69/2016 datë 22.04.2016). Siç kishte theksuar Gjykata Kushtetuese e Shqipërisë në vendimin e saj nr. nr.6/2002, e drejta kushtetuese e Presidentit për të emëruar apo shkarkuar një ministër varet nga propozimi i Kryeministrit. Rrjedhimisht koncepti kushtetues i Presidentit të Republikës lidhur me të drejtën për të dekretuar propozimin e Kryeministrit padyshim se përfshin edhe të drejtën e refuzimit. Kjo e drejtë e Presidentit veçanërisht vjen në shprehje në kuptim të autoritetit kushtetues të Presidentit si kujdestar i kushtetutshmërisë për të vlerësuar nëse kriteret formale të propozimit të Kryeministrit janë përmbushur. Lidhur me këtë kushtetuta shqiptare në nenin 103 shprehet në mënyrë të qartë se “1. Ministër mund të caktohet kushdo që ka cilësitë për deputet. 2. Ministri nuk mund të ushtrojë asnjë veprimtari tjetër shtetërore dhe as të jetë drejtues ose anëtar i organeve të shoqërive fitimprurëse.” Andaj, si në kuptim të normës kushtetuese ashtu edhe të vetë vendimit interpretativ të Gjykatës Kushtetuese të Shqipërisë nr.6/2002, roli kushtetues i Presidentit në vlerësimin e kritereve formale të propozimit të Kryeministrit për emërimin apo shkarkimin e një ministri konsiderohet brenda kufijve të fushëveprimit kushtetues të Presidentit të Republikës. Çështja, sidoqoftë, bëhet më delikate në pikëpamje kushtetuese nëse përdorimi i së drejtës së vetos nga ana e Presidentit kundër propozimit të Kryeministrit për emërimin apo shkarkimin e ministrit mund të bëhet edhe në aspekt të meritës, pra për çështje që lidhen me figurën politike, personale apo profesionale të kandidatit të propozuar për të udhëhequr një portfolio ministrore. Në kuptim më të gjerë, dilema kushtetuese, që duket se ka marrë formë më tepër të një ngërçi sesa të një krize kushtetuese në Shqipëri, është nëse në një republikë të modeluar sipas variantit parlamentar, refuzimi presidencial i propozimit të Kryeministrit për ministër mbi bazë të meritës përbën veprim ultra vires në kuptim të kompetencave presidenciale dhe nëse përbën ndërhyrje në terrenin kushtetues të pushtetit ekzekutiv që drejtohet nga Kryeministri.

Nëse me analogji zbatohet interpretimi kushtetues i Gjykatës Kushtetuese lidhur me përmasat e “shqyrtimit” parlamentar të dekretit të Presidentit të Republikës konform nenit 98 parag. 2 i Kushtetutës, mund të rezultojë se roli i Presidentit në vlerësimin e kandidaturës së propozuar nga Kryeministrit nuk është thjesht vetëm për të “noterizuar” një propozim të Kryeministrit në kuptim formal. Një interpretim qëllimor i nenit 98 të Kushtetutës vë në pah synimin e hartueseve të kushtetutës shqiptare për të vendosur filtra kontrolli në procedurat e emërimit dhe shkarkimit të ministrave dhe atë fillimisht përmes miratimit paraprak nga ana e Presidentit të propozimit të Kryeministrit dhe përfundimisht përmes pëlqimit parlamentar të dekretit të Presidentit për emërim apo shkarkim. Nga kjo rezulton që Presidenti i Republikës mund ta refuzojë propozimin e Kryeministrit në bazë të meritës vetëm përjashtimisht dhe vetëm nëse ka bindje të themeltë se dekretimi mund të cenojë seriozisht funksionimin kushtetues të organeve shtetërore apo të rrezikojë interesat vitale të Republikës, vlera të cilat Presidenti i Republikës është kushtetutshmërisht i detyruar t’i mbrojë. Ndonëse Kushtetuta e Shqipërisë nuk e artikulon në mënyrë të qartë pushtetin neutral (pouvoir neutre) të Presidentit të Republikës, një funksion i tillë derivon natyrshëm përmes interpretimit të Kushtetutës si tërësi dhe nenit 86 në veçanti, i cili Presidentit të Republikës i atribuon rolin e kujdestarit të unitetit të popullit.

Megjithatë, mes konceptit shmitian të figurës kushtetuese të presidentit dhe ushtrimit në praktikë të kompetencave të presidentit në modele e nën-modele të demokracive parlamentare dhe konsocionale, sigurisht se ekziston një kavitet i gjerë. Dhe pikërisht për këtë shpërputhje, Prof. Grimaldi në trajtimin teorik lidhur me rolin e presidentëve italianë - një kufi delikat ndërmjet llogaridhënies dhe veprim politik - me të drejtë ka argumentuar se definicionet e tilla më tepër ravijëzojnë detyrat e institucionit të presidentit sesa punën reale që kryhet nga presidentët në praktikë. Sipas saj “një president nuk mund të përkufizohet si një pushtet neutral në kuptimin e një institucioni që nuk vepron politikisht... kreu i shtetit, në fakt, është një "pushtet politik" jo në kuptimin që ai merr vendime themelore por është i aftë të ndikojë në to”. Dhe nëse ky konstatim supozohet të jetë i saktë atëherë mund të argumentohet se Presidenti i Republikës në sistemin kushtetues shqiptar nuk ushtron kontroll të plotë në vendimmarrjen e iniciuar nga një organ tjetër por përmes pushtetit të kontrollit detyron organet tjera që në procesin e bashkëvendimmarrjes kushtetuese të reflektojnë mbi veprimet e tyre. Pra vetë vendosja e ekuilibrave dhe e kontrolleve të ndërsjella kushtetuese, mes pushteteve në procesin e emërimeve dhe shkarkimeve ministrore në sistemin qeverisës në Shqipëri, është vetë logjika dhe kuptimi ekzistencial i nenit 98 të Kushtetutës së Shqipërisë.

 

21 janar 2019
10:43

Visar Morina