A është i mundur krijimi i një ndikimi të qëndrueshëm? Analizë e efektivitetit të EULEX

02 maj 2017 10:31

Bashkimi Evropian (BE) përballet vazhdimisht me sfida të reja dhe kërcënime në mjedisin e saj. Ndryshimet gjeopolitike, konfliktet, pasiguria dhe jo stabiliteti në rajonet që e rrethojnë, kanë nxitur BE-në që të ndërmarrë masa adekuate për t’iu përgjigjur këtyre nevojave. Njëra prej metodave ishte edhe zhvillimi i aftësive për parandalimin e konflikteve si pjesë e Politikave të Sigurisë dhe Mbrojtjes së Përbashkët (CSDP). Që nga ajo kohë, prej vitit 2003, 21 misione civile të BE-së dhe 12 operacione ushtarake janë dislokuar gradualisht në zona konfliktesh. Këto misione kanë për qëllim të ndihmojnë vendet që kanë kaluar nëpër periudha konfliktesh gjatë viteve të fundit, dhe si rrjedhojë, kontribuojnë në mënyrë të drejtpërdrejt në stabilitetin e rajoneve në afërsi të BE-së.

Pika qendrore e angazhimit të gjerë të BE-së në Ballkanin Perëndimor ka pasur për qëllim Kosovën. Pas luftës në Kosovë në vitin 1999, Këshilli i Sigurimit i Kombeve të Bashkuara krijoi Misionin e Administratës së Përkohshme të Kombeve të Bashkuara në Kosovë (UNMIK). Ky mision u mbyll në vitin 2008, kur Kosova shpalli pavarësinë e saj. Edhe pse nuk kishte ndonjë unanimitet në BE sa i përket shpalljes së pavarësisë së Kosovës, BE-ja ishte në gjendje të bie dakord për dislokimin e një misioni të CSDP-së. Më pastaj u bë bartja e kompetencave nga UNMIK-u tek BE-ja. I themeluar në vitin 2008, qëllimi i EULEX-it ishte të krijojë dhe forcojë sundimin e ligjit në Kosovë dhe të krijojë institucione të përgjegjshme dhe të qëndrueshme në vend. Ky mision sot mbështet autoritetet gjyqësore dhe agjencitë për zbatimin e ligjit në zhvillimin e një sistemi gjyqësor të efektshëm dhe të pavarur politikisht. Gjer më sot mandati i misionit është vazhduar katër herë. Zgjatja e mandatit në qershor të vitit 2014 solli ndryshime të mëdha dhe u projektua në atë mënyrë që gradualisht të dorëzojë kompetencat tek sistemi gjyqësor i Kosovës (përbërja e shumicës së paneleve gjyqësore tani do të ishin kosovare dhe pakica ndërkombëtare si dhe po ashtu misioni nuk do të merrte më raste të reja), personeli i misionit (përsëri)  u reduktua, dhe misioni u ngarkua që gjithashtu të ndihmojë edhe në Beograd. Kjo tregon përshtatje të qartë të mandatit me rrethanat e kohës. Misioni kishte për detyrë të ndihmojë në zbatimin e marrëveshjes së re të arritur në mes të Republikës së Kosovës dhe Republikës së Serbisë, nënshkruar më 19 prill 2013. Ndryshimi më i fundit në mandat ndodhi në qershor të vitit 2016, i cili ndryshim zgjati mandatin e misionit deri në qershor 2018, megjithatë, përveç kësaj misioni nuk u përcoll me ndryshime të mëdha; mandati i ri ende fokusohet në politikën "normalisht nuk ka raste të reja" dhe transferimin gradual të kompetencave tek institucionet kosovare. Kjo zgjatje mandati solli mbi 60 milionë euro për buxhetin e misionit, të cilat do të duhej të kontribuojnë në kalimin e lehtë të përgjegjësive ekzistuese të misionit në duart e qeverisë së Kosovës.

EULEX-i tani është misioni më i madh civil në historinë e BE-së, dhe po ashtu misioni më i gjatë dhe më i shtrenjtë i CSDP-së. Është misioni kryesor i CSDP-së për nga aspekti financiar dhe resurseve njerëzore, por po ashtu edhe për nga ambicia e BE-së për të ndërmarrë një mision të një kompleksiteti dhe sfide të pashembullt. Mirëpo, misioni sfidohet nga opinioni publik dhe përballet me një kritikë të gjerë, shpesh me vend, të planifikimit dhe ekzekutimit si dhe përmban po ashtu kritikë që vjen nga vetë personeli i misionit e po ashtu edhe nga rrethi akademik.

Studimi i efikasitetit të misionit

EULEX-i është një prej misioneve që studiohen nga hulumtuesit e degës së Shkencave Sociale pranë Universitetit të Lubjanës, si dhe Qendrës për Perspektivë Evropiane (CEP) nga Sllovenia, në kuadër të projektit hulumtues IECEU (Përmirësimi i efektivitetit të aftësive dhe parandalimi i konflikteve në BE - Improving the Effectiveness of Capabilities and EU Conflict Prevention,  www.ieceu-project.com), financuar nga agjencia e Bashkimit Evropian përmes programit të hulumtimit, Horizon 2020 (Horizon 2020). Përveç Fakultetit të Shkencave Sociale dhe CEP, projekti përfshinë edhe nëntë institucione tjera nga vende të ndryshme të BE-së. Është me rëndësi të studiohen mundësitë e zhvillimit të misionit, adresimit të nevojave të palëve në terren si dhe në vendin ku misioni vepron. Sfidat me të cilat përballet BE-ja duket se do të vazhdojnë edhe në të ardhmen, por buxheti i mbrojtjes i BE-së është i kufizuar. Kjo kufizon mundësitë e BE-së për zhvillim, vendosje dhe mbështetje të aftësive ushtarake. Për këtë arsye nevojitet një analizë më e thellë se si BE-ja mund të përdorë aftësitë e saja në mënyrë më efektive, brenda buxhetit të njëjtë dhe resurseve te kufizuara, për të krijuar një ndikim më të qëndrueshëm në terren.

Sa i përket hulumtimit të efektivitetit të misionit, IECEU përdor katër kritere të elaboruara për matjen dhe atribuimin e treguesve për secilën pjesë, në bazë të të cilëve mund të gjykohet efikasiteti dhe suksesi i operacionit ushtarak EULEX në Kosovë në fusha të ndryshme. Studimi bazohet në analiza intervistash me personelin e tanishëm si dhe atë të mëparshëm të misionit, vendor dhe ndërkombëtar, ekspertë rajonal, përfaqësues të qeverive të shteteve anëtare të BE-së, përfaqësues të shoqërisë civile të Kosovës, përfaqësues të NATO-s dhe OSBE-së si dhe përfaqësues të agjencive ndërkombëtare për zhvillim.

Kriteri i parë, arritja e qëllimeve të brendshme përmban vlerësimin e arritjes së pikësynimit të operacionit, duke marrë parasysh qëllimet kryesore të brendshme si dhe mandatin e përgjithshëm të misionit. Treguesit, respektivisht, përfshijnë përmbushjen e qëllimeve politike dhe strategjike të BE-së në Kosovë, si dhe objektivave operacionale, të cilat përcaktohen nga mandati. Me pak fjalë, kemi studiuar shkallën e asaj që misioni kishte arritur prej asaj që ishte synuar nga BE-ja të arrihet paraprakisht.

Treguesi i parë qe i lehtë për të u identifikuar, përmbushja e synimeve politiko-strategjike.

Misioni i EULEX-it u themelua për të ruajtur paqen dhe sigurinë në Ballkanin Perëndimor, nga njëra anë, dhe për të mbështetur autoritetet e Kosovës në ndërmarrjen e reformave të nevojshme për ndjekje të rrugës drejt integrimit evropian, në anën tjetër. Për më ndryshe qëllimi i parë kryesor ishte parandalimi i eskalimit dhe rishfaqjes së konflikteve të dhunshme e cila është arritur me sukses deri më tani. Për më tepër, në bazë të të intervistuarve, kur flasim për treguesin e dytë, objektivat operacionale, shoqëria është më e qëndrueshme dhe puna e policisë dhe autoriteteve doganore është më e mirë. Duhet të theksohet se një polici funksionale është parakusht për mbështetje të sundimit të ligjit. Misioni i EULEX-it zëvendësoi me sukses funksionet e misionit të UNMIK-ut. Qasja e EULEX-it në veri të Kosovës është përmirësuar gjithashtu, për shkak të arritjeve pozitive përmes dialogut midis Beogradit dhe Prishtinës, i cili është arritur përmes ndihmës së misionit.

Megjithatë jo të gjitha qëllimet politiko-strategjike dhe objektivat operacionale janë arritur. Ndryshimet në mandat, të cilat do të përshtateshin më mirë nëse do të konsideronin që të dyja; qëllimet politiko-strategjike si dhe objektivat operacionale për sigurimin e një ambienti të qetë dhe të sigurt, në mënyrë që të parandalohet një ripërsëritje konfliktesh, nuk kanë fleksibilitet. Thënë më ndryshe, Mandati i EULEX-it duhet të jetë po aq fleksibil në mënyrë që t’u përshtatet sfidave të reja të sigurisë, të cilat mund të mos kenë ekzistuar ne kohën kur është formuar misioni – siç është rreziku nga luftëtarët e huaj dhe terroristët vendas. Për më tepër, dega gjyqësore është ende e paaftë për t’u marrë me raste serioze të korrupsionit dhe krimit të organizuar, e cila është vonuar më tepër për shkak të mungesës së personelit kompetent në këtë fushë si dhe vendosjeve të trupave afatshkurtra – e cila në kombinim me mungesë të një influencimi trashëgues të institucioneve drejt aftësive operacionale – parandalon krijimin e një objektivi të rëndësishëm operacional, një sundim operacional dhe funksional, të përgjithshëm të ligjit në Kosovë. Prandaj misioni konsiderohet si pjesërisht i suksesshëm nëse marrim parasysh vetëm policinë dhe autoritetet doganore, të cilat ishin institucione parimisht të hulumtuara. Nëse marrim konsideratë gjyqësorin po ashtu, atëhere analiza tregon një pamje më ndryshe, misioni do të përshkruhej si pjesërisht i dështuar.

Kriteri i dytë, përshtatshmëria e brendshme e EULEX-it analizon deri në çfarë mase është kryer operacioni në përputhje me planet e BE-së? Ky kriter studion mënyrën me të cilën operacioni është filluar, sa ka qenë i volitshëm, dhe shqyrton nëse plani për misionin është zbatuar mirë dhe nëse ka pasur efektin e dëshiruar si në Kosovë ashtu edhe në BE. Ekzistojnë tre tregues të këtij kriteri: koha, efikasiteti dhe efektiviteti i kostos. Sa i përket treguesit të parë, kohës, misioni ka filluar në kohë të duhur. Në vitin 2008 Kosova shpalli pavarësinë e saj dhe BE-ja ishte e përgatitur të merrte më shumë përgjegjësi nga misioni i UNMIK-ut, për të ndihmuar autoritetet lokale në vendosjen e sundimit të ligjit. Ekipi Planifikues i Bashkimit Evropian (EUPT) ishte vendosur tashmë në vitin 2006, në mënyrë që të niste përgatitjet për krijimin e misionit të ardhshëm, i cili ishte vlerësuar si një praktikë pozitive. Megjithatë është e rëndësishme të theksohet se për nga këndvështrimi i procesit të planifikimit, gati çdo aspekt varej shumë nga pozicioni i shteteve anëtare ndaj pavarësisë së Kosovës, dhe në këtë mënyrë çdo vonesë në procesin e planifikimit mund t’i atribuohet një mjedisi kompleks ndërkombëtar. Së fundmi, misioni nuk ishte planifikuar të jetë operacion afatgjatë, dhe atij ende i mungon një strategji përmbylljeje. Përderisa duhet të ekzistojë një grup treguesish të suksesit, me anë të të cilëve do të bëhej ”matja” nëse misioni është i suksesshëm apo jo, është e pashmangshme që fundi i misionit do të vendoset më shumë në saje kompromisi e politike se sa në sajë të çështjeve teknike.

Sa i përket këndvështrimit të efikasitetit, intervistat nxjerrin në pah se EULEX-i, në përgjithësi, shpesh është joefikas. Siç ishte cekur nga një zyrtar Slloven MFA, deri më tani BE-ja ka qenë më së shumti efikase në planifikimin e misioneve të vogla dhe afatshkurta – siç është rasti i EUMM-së në Gjeorgji – gjë që EULEX-i nuk është. Intervistat po ashtu nxjerrin në pah vlerësim të ngjashëm edhe nga zyrtarët e tjerë të EULEX-it. BE-ja duket se konsiderohet si organizatë tepër burokratike, me shtete anëtare që ndjekin interesat e tyre, dhe për këtë arsye janë të pa afta për të kryer në mënyrë efektive misione komplekse dhe afatgjate sikurse EULEX-i. Siç ishte shprehur njëri nga të intervistuarit: “Ne shkojmë në vende ku misioni do të jetë afatgjatë, por pastaj dështojmë sepse shkojmë me mjete të destinuara për stabilizim afatshkurtër.

Duke marrë parasysh efektshmërinë e kostos, EULEX-i është misioni më i gjerë dhe më i shtrenjtë i BE-së, ndërsa rezultatet mbeten të kufizuara. Sipas disa prej të intervistuarve tanë, ekzistojnë mundësi për bashkim me aktivitetet dhe burimet e disa institucioneve në Kosovë, që do te ishte e dobishme edhe për EULEX-in. Megjithatë zgjatja e mandatit të misionit nuk do të sillte ndryshime thelbësore organizative apo operacionale. Efektiviteti i kostos pra është i ulët dhe i duhet një rikonsiderim strategjik dhe një rikonfigurim i mundshëm. Vlerësimi i përgjithshëm nga projekti i IECEU-së është se, në EULEX ekziston një nivel i ulët i efektivitetit të kostos, dhe se BE-ja dhe palët e tjera nuk bashkërendohen sa duhet, gjë e cila si rrjedhojë sjellë shpenzime të tepërta dhe joadekuate të resurseve financiare. EULEX-i pra është misioni më i gjerë dhe më i shtrenjtë i BE-së, megjithatë, rezultatet mbeten të kufizuara.

Për të përmbledhur, kur vlerësojmë përshtatshmërinë e brendshme, misioni mund të konsiderohet si pjesërisht i dështuar sepse kemi të bëjmë me vënien në pyetje të efikasitetit të EULEX-it nga komuniteti lokal, personeli i EULEX-it, përfaqësuesit e BE-së dhe shtetet anëtare të BE-së. Për më tepër nuk ka edhe shumë njerëz të gatshëm të cilët pretendojnë se paratë e taksapaguesve të qytetarëve të BE-së janë shpenzuar në mënyrë adekuate në Kosovë. Meqenëse misioni i EULEX-it ka qenë tepër i kushtueshëm, (me të drejtë) mund të pritej që kjo shumë e parave do ta bënte Kosovën shtet stabil dhe të suksesshëm, duke pasur normë sundimin e ligjit. Mirëpo ky nuk është realiteti. Megjithatë duhet të theksohet se që nga viti 2008 kur misioni u inaugurua e deri në vitin 2016, kanë ndodhur shumë ndryshime pozitive, krahasuar me dështimet e mëparshme.

Kriteri i tretë vlerëson arritjet e qëllimeve të jashtme të misionit të EULEX-it – nëse ka apo nuk ka fillim, vazhdim, difuzion, eskalim apo intensifikim të konfliktit të dhunshëm – nga intervistat mund të përmbledhim se gjendja e sigurisë në Kosovë nuk është përkeqësuar gjatë dekadës së fundit dhe se konfliktet nuk janë paraqitur në shkallë të lartë. Për më tepër EULEX-i ka shërbyer si një lidhje mes autoriteteve serbe dhe atyre të Kosovës, si dhe dialogu i lehtësuar nga BE-ja në mes të Serbisë dhe Kosovës mund të konsiderohet si një shembull i madh i ndikimit pozitiv të BE-së. EULEX-i ka kontribuar në normalizimin e marrëdhënieve ndërmjet Kosovës dhe Serbisë, duke marrë hapa në drejtim të sjelljes së përfaqësuesve nga të dyja anët në të njëjtën tryezë, krijimin e shkëmbimit te informacioneve, si dhe gjithashtu një shkallë të caktuar të koordinimit dhe bashkëpunimit; e cila ndikon në mundësinë e fillimit apo përshkallëzimit të konfliktit. Megjithatë, misioni duhet të jetë në gjendje për t’iu përshtatur kërcënimeve të reja, të cilat nuk janë pjesë e mandatit zyrtar, por të cilat ende paraqesin një sfidë të sigurisë në rritje që mund të ndikojë në suksesin e misionit, kur kemi fjalën tek arritja e qëllimeve të jashtme dhe treguesit e përsëritjes së konfliktit (si rritja e ekstremizmit të dhunshëm). Duke u bazuar në këtë, mund të argumentojmë se misioni ishte pjesërisht i suksesshëm nga aspekti i arritjes së qëllimeve të jashtme, ngase nuk ka pasur ndonjë përsëritje të ndonjë konflikti të shkallës së lartë, por në anën tjetër, ende ekzistojnë tensione ndëretnike dhe sfida të mëtutjeshme sigurie.

Kriteri i fundit i analizës së efektivitetit ka të bëjë me përshtatjen e jashtme të misionit, i cili konsideron proporcionalitetin e masave preventive të marra (të mirat kundrejt dëmeve të shkaktuara). Duhet të themi se janë bërë shumë gjëra pozitive nga EULEX-i, sidomos kur është fjala për trajnimin e forcave ligjore, por gjithashtu edhe krijimin e dialogut në mes të palëve në konflikt. Megjithatë, misioni padyshim nuk ka qenë i suksesshëm në fushën e ngritjes së besimit në mes të BE-së dhe autoriteteve lokale, si dhe BE-së dhe popullatës lokale.

E para vjen posaçërisht për shkak të shkëmbimit të informacioneve në mes të EULEX-it dhe serbëve, kurse e dyta rrjedhë për shkak të skandaleve të korrupsionit, bashkëpunimit në mes të misionit dhe elitës lokale, një perceptim i njëanshëm (nga këndvështrimi i serbëve), mos njohja e Kosovës nga disa shtete anëtare të cilat prapëseprapë marrin pjesë në mision (nga këndvështrimi i Kosovarëve) dhe për shkak të mungesës së një strategjie përmbyllëse. Ky mosbesim nuk e sjellë Kosovën më afër pikësynimit të integrimit Evropian. Për më tepër kur flasim për dëmet e shkaktuara, institucioneve të Kosovës iu përshtatet që EULEX-i të mos e kryej punën e tij – ngase aktivitetet e EULEX-it merren shpesh si arsye nga institucionet lokale për të justifikuar mosveprimin dhe papërgjegjësinë e tyre, posaçërisht kur kemi të bëjmë me krimin e organizuar. Dhe së fundmi mungesat në transferimin e praktikave të mira do të thotë se misioni mund të mos ketë efektin afatgjatë me tërheqjen nga Kosova, për shkak të mungesës së institucionalizimit. E gjithë kjo ndikon negativisht në efektivitetin e EULEX-it; prandaj ky kriter mund te vlerësohet ose si pjesërisht i dështuar ose pjesërisht i suksesshëm.