Ligji për Shërbimin e Jashtëm të Republikës së Kosovës dhe zbatimin e tij

23 tetor 2018 10:49

Republika e Kosovës, si aktor relativisht i ri në shoqërinë ndërkombëtare është orvatur që ta imponojë veten në këtë shoqëri përmes politikës së jashtme dhe mekanizmave të saj. Politika e jashtme shpesh shihet si një koncept më abstrakt dhe më i largët me qytetarin, vlerësuar me konceptet tjera qeverisëse. Gjithsesi, njëra ndër gjërat që e bën politikën e jashtme praktike është Shërbimi i Jashtëm dhe fushëveprimtaria e tij, që parimisht definohet nga një ligj që e bën politikën e jashtme të zbatueshme. Shërbimi i Jashtëm është mekanizmi që përfaqëson shtetin dhe implementon politikën e jashtme të një shteti në raport me aktorët tjerë. Duke analizuar veprimtarinë njëdekadëshe të Shërbimit të Jashtëm të Kosovës mund të thuhet se pavarësisht shumë defiçiteve qoftë në përvojë apo organizim, ky shërbim ka arritur që të konsolidohet institucionalisht dhe ta përfaqësojë Kosovën nëpër botë. Shërbimi i Jashtëm i Republikës së Kosovës ka një sfidë atipike krahasuar me shërbimet e vendeve tjera. Kjo sepse përpos sfidës për konsilidimin profesional të Shërbimit, përballet edhe me pengesat e konsilidimit të shtetësisë, rrjedhimisht është Shërbimi i Jashtëm që kontribon në konsolidimin e sovranitetit të jashtëm të shtetit.

Nevoja për konsilidim të shtetësisë kërkon edhe një qasje më proaktive të politkës së jashtme kosovare – pashmangshmërisht këtu vihet në pah veprimtaria e Shërbimit të Jashtëm, si porta kryesore që e lidhë Kosovën me shtetet tjera dhe organizatat e huaja. Vështruar nga ky aspekt, Instituti për Studime Politike i Prishtinës, (PIPS) ka bërë një analizë politikash që jep një pasqyrë të gjendjes aktuale të këtij shërbimi, dhe këtë e bën duke u fokusuar në përmbajtjen dhe strukturën e Ligjit për Shërbimin e Jashtëm por edhe zbatimin e tij.

Në raportin prej dy shtyllave kryesore; Mandati dhe fushëveprimi formal i Shërbimit të Jashtëm: Ligji për Shërbimin e Jashtëm si dhe Zbatimi i Ligjit për Shërbimin e Jashtëm: Funksionimi i Shërbimit të Jashtëm, PIPS artikulon problematikat teknike dhe politike të Ligjit për Shërbimin e Jashtëm, dhe funksionimit të këtij shërbimi në përgjithësi. Hulumtimi vë në pah nevojat për reforma që nga ato urgjente e deri tek ato afatmesme dhe afatgjata.

Mandati dhe fushëveprimi formal i Shërbimit të Jashtëm: Ligji për Shërbimin e Jashtëm

Ligji për Shërbimin e Jashtëm është baza kryesore ligjore që rregullon funksionimin e Shërbimit të Jashtëm dhe politikës së jashtme si tërësi. Politika e Jashtme nuk funksionon si një fushë autonome e Ministrisë së Punëve të Jashtme, kompleksiteti i saj përfshinë në vendimmarrje edhe shumë entitete poltike dhe ligjore. Kësisoj, kushtetuta parasheh kompetenca për Kuvendin, Presidentin dhe Qeverinë e Kryeministrin lidhur me politikën e jashtme dhe funksionimin e Shërbimit të Jashtëm (SHJ). Kuvendi i Kosovës mbikëqyr politikën e jashtme dhe të sigurisë, ndërsa Presidenti udhëheq politikën e jashtme dhe e zbaton atë, në konsultim me Kryeministrin.\

 Ligji për Shërbimin e Jashtëm ka hyrë në fuqi më 30 janar 2009 ndërsa para tij dy ligje të tjera që prekin funksionimin e ShJ: Ligji për MPJ-në dhe Shërbimin Diplomatik (LMPJShD dhe Ligji për shërbimin konsullor (LShK). Ky ligj  përmban 39 nene, të ndarë në gjashtë kapituj kryesorë. Qëllimi i këtij ligji parasheh të rregullojë tri aspekte lidhur me ShJ: veprimtarinë e tij; organizmin, bashkërendimin dhe funksionimin e organeve të tij; dhe statusin e personelit të misioneve diplomatike. Thënë me fjalë të tjera, ky ligj trason rrugën që duhet ndjekur nga SHJ. Duhet cekur se me reformën aktuale ligjore që është duke ndodhur, MPJ ka hartuar një draft ligj ku të dy ligjet shkrihen në një (LSHJ dhe LMPJShD).

PIPS me anë të raportit të tij konkludon se LSHJ lë paqartësi lidhur me subjektet që janë të detyruar ta zbatojnë atë. Ndonëse ligji sqaron mirë qëllimin e tij, ajo cfarë mungon është qartësia e fushëveprimit, pra përgjigjja në pyetjen: “Për kë vlen ligji?”, që është një ndër hapësirat ligjore. Analiza ofron rekomandime konkrete që në nenin mbi qëllimin të specifikohet që ligji synon gjithashtu të rregullojë dhe  të vendosë parimet e përgjithshme të funksionimit të ShJ; funksionet e ShJ dhe të misioneve të tij si organe përgjegjëse për zbatimin e politikës së jashtme; themelimin, riorganizimin dhe shuarjen e misioneve të ShJ; funksionet e organeve të tjera të MPJ-së, si dhe institutioneve tjera shtetërore ku përfshihen kompetencat e Kuvendit, Presidentit, dhe te Qeverisë e Kryeministrit lidhur me emërimet, shkarkimet dhe lëvizjet tjera të nepunësve të shërbimit, në kontekstin e SHJ përfshirë kompetencat lidhur me SHJ; të gjitha aspektet që ndërlidhen me nëpunësit e ShJ, përkatësisht parimet e përgjithshme për ushtrimin e funksioneve të tyre, lëvizjen e tyre brenda shërbimit, dhe statusin e të drejtat e tyre; dhe bashkëpunimin dhe koordinimin me institucionet e tjera shtetërore (Kuvendin, Presidentin, Qeverinë, ministritë dhe institucione të tjera) përgjatë tërë ciklit të politikës së jashtme.

Duke parë paqartësinë dhe ambiguitetin e fushëveprimit raporti rekomandon që kjo pjesë e ligjit të plotësohet me një nen që përcakton fushëveprimin e ligjit, duke specifikuar se ai krijon të drejta dhe detyrime për institucionet që kanë kompetenca me kushtetutë lidhur me fushëveprimin e SHJ (Kuvendi, Presidenti, Kryeministri), MPJ-në, organet e shërbimit të jashtëm, nëpunësit e organeve të këtij shërbimi, ministri dhe institutcionet tjera që zhvillojnë dhe zbatojnë politika në sektorë specifikë.

Tutje, përkufizimet dhe termat që përfshihen në Ligjin për Shërbimin e Jashtëm ndahen në dy grupe: atyre të strukturave e autoriteteve institucionale dhe ato të nëpunësve të SHJ. Ajo çfarë vihet re është përsëri një paqartësi në termat e përdorura, në atë se çka përfaqëson secili . Hulumtimi i PIPS artikulon dhe rekomandon që disa terma që janë në ligj të ndryshohen, në mënyrë që të ketë një qartësi rreth pjesëtarëve të SHJ. Termat ‘anëtarët e personelit të misionit’ dhe ‘anëtarët e shërbimit të jashtëm’ të zëvendësohen me termin ‘nëpunës i Shërbimit të Jashtëm’, i cili duhet të përfshijë të gjithë personat e punësuar në misionet e ShJ.

Një karakteristikë tjetër e SHJ është fragmentarizimi ligjor që krijon një lloj jokoherencë  dhe mosplanifikim të duhur të shërbimit dhe politikës së jashtme në përgjithësi. Shikuar nga ky prizëm analiza rekomandon që të gjitha dispozitat lidhur me ‘misionet e Shërbimit Diplomatik’ të barten në Ligjin për Shërbimin e Jashtëm, ndërsa  Ligji për Ministrinë e Punëve të Jashtme dhe Shërbimin Diplomatik të Republikës së Kosovës të rregullojë vetëm funksionimin e MPJ-së. Më tej vlerësohet se është e panevojshme që të përdoret termi ‘shërbimi diplomatik’ pasi që sipas përkufizimit të LSHJ nuk ekziston si shërbim brenda SHJ, sepse misionet diplomatike dhe ato konsullore janë pjesë e SHJ.

Procesi i vendimmarrjes dhe kriteret për nëpunësit e shërbimit të jashtëm përbëjnë një domosdo për mbarëvajtjen e shërbimit dhe aplikimit të LSHJ-së me përpikmëri. Për këtë arsye rekomandohet që dispozita ligjore të jetë e obligueshme sa i përket emërimeve, shkarkimeve të stafit të SHJ, hapjes, mbylljes dhe riorganizimit të misioneve duke rregulluar kriteret bazë. Një mangësi që ngjanë është fragmentarizimi strukturor në rregullimin e të gjitha aspekteve të nëpunësve të ShJ, prandaj të gjitha këto dispozita duhet të bëhen pjesë e një kapitulli të veçantë mbi nëpunësit e ShJ-së. Rregullimi i vagullt sa i përket funksionimit të SHJ-së, lë hapësirë për ndërhyrje të tepruar politike, gjë e cila, sipas kësaj analize përbën një nga sfidat kryesore.

Zbatimi i Ligjit për Shërbimin e Jashtëm: Funksionimi i Shërbimit të Jashtëm

Korniza e politikave trason dhe cakton prioritetet që Ministria e Punëve të Jashtme dhe Shërbimi i Jashtëm (SHJ) do të ndjekin përgjatë periudhave të ndryshme. MPJ dhe SHJ si pjesë e saj përbëjnë një strukturë organizative më komplekse sesa institucioneve tjera që funksionojnë në mënyrë më të integruar. Prandaj edhe funksionimi i tyre kërkon një adaptim të kornizes politike dhe ligjore që trajton strukturën, fushëveprimin dhe qëllimet.

Aktualisht Republika e Kosovës e zbaton politikën e saj të jashtme bazuar në dy dokumente kryesore: Programin e Qeverisë 2017 – 2021 (PQ), si kornizë afatmesme, dhe Planin Vjetor të Punës së Qeverisë (PVPQ), si kornizë afatshkurtër. Analiza e PIPS rekomandon që Rregullores së Shërbimit të Jashtëm RrShj t’i shtohet një dispozitë e cila do të obligonte MPJ-në që të vendosë një kornizë dhe proces planifikimi vjetor të detyrushëm për misionet e ShJ. Një kornizë e tillë do të mund të merrte formën e një Plani Kornizë Vjetor i Shërbimit të Jashtëm dhe do të shërbente si kornizë orientuese për misionet. Rrjedhimisht kjo do të lehtësonte monitorimin e performancës dhe vlerësimit të aktiviteteve të misioneve.

Analiza nxjerr në siperfaqe prioritet afatgjata të politikës së jashtme të cilat janë: forcimi i subjektivitetit ndërkombëtar, integrimi euro-atlantik dhe anëtarësimi në OKB dhe në organizata të tjera ndërkombëtare. Megjithatë, jo pak të rëndësishme mbesin edhe prioritetet sektoriale të cilat janë të definuara në kornizën institucionale të SHJ dhe variojnë që nga riorganizimi i MPJ-së, avancimi i Akademisë Diplomatike si dhe fuqizimi i organeve të MPJ-së që merren me shërbime konsullore. Raporti vë në theks rendësinë e Akademisë diplomatike, ku rekomandohet fuqizimi i mandatit të saj, respektivisht funksionimi i saj të rregullohet me rregullore të Qeverisë dhe jo vetëm të MPJ-së sic është aktualisht.

Tutje, në kornizën ligjore, të polikave dhe asaj institucionale konsiderohet se politika e jashtme duhet te fokusohet më seriozisht në prioritete si reforma ligjore e MPJ-së dhe ShJ, konsilidimi i disa misioneve diplomatike, hartimi i strategjisë për politikë të jashtme, digjitalizimi i administratës, pofesionalizmi i stafit dhe vendosja e meritokracisë, ristrukturimi i brendshëm i MPJ-së si dhe përmirësimi i koordinimit ndërinstitucional, MPJ dhe institucionet tjera.

Sfidë e vazhdueshme mbetet partizimi i Shërbimit të Jashtëm, gjë që krijon pengesa dhe mangësi në funksionimin profesional të politikës së jashtme në përgjithësi. Madje nuk është arrituar kuota për të paktën 50% diplomatë karriere, e cila bie ndesh me ligjin. Gjithashtu  nga shtatë Konsuj të Përgjithshëm vetëm një është diplomat karriere, paçka se natyra e pozitave të tyre kërkon që të jenë diplomatë karriere. Për shpërndarjen e shërbimeve diplomatike supozohet që Ambasada dhe Konsullata e Përgjithshme të mos jenë në të njëjtin qytet, megjithëkëtë ngjan që në së paku një rast, të dyja janë të akredituara në të njëjtin qytet.

 Spiralja e problematikave kundruall politikës së jashtme kosovare shtohet edhe më shumë kur merren parasysh sfidat si mosnjohja nga shtetet me ndikim, si dhe kontestimi dhe mosnjohja e vazhdueshme nga Serbia, mungesa e një strategjie afatgjate për politikë të jashtme, politizimi i SHJ dhe mungesa e mekanizmave për depolitizimin e tij, amullia dhe ambiguiteti ne dispozitat ligjore rreth SHJ, janë disa nga pikat që raporti i trajton dhe artikulon rekomandime përkatëse.

Për adresimin e tyre Instituti për Studime Politike i Prishtinës thekson nevojën e reformave që nga ajo për legjislacion e politika, hartimin e strategjisë, reformat në nivel operacional dhe ristrukturim të MPJ-së, reformim të sistemit të pagave, përcaktimin e barasvlerës së gradës që nënkupton rikthimin e diplomatëve në MPJ përkitazi me gradën që e kanë; deri te reformat për konsilidimin e Akademisë Diplomatike. Konsilidimi i mirëfilltë i Shërbimit të Jashtëm do të thotë edhe hap tutje në konsilidimin e përfaqësimit dhe zbatimit të politikës, rrjedhimisht shtetësisë së Kosovës në shkenën ndërkombëtare.

Përfundime

Ligji për Shërbimin e Jashtëm ka kuptimësi dy dimensionale në raport me Shërbimin e Jashtëm dhe politikën e jashtme. Ky ligj është koncept dhe instrument i qeverisjes. Vështruar si koncept, ai shërben për zbatimin e politikës së jashtme të Kosovës, e cila në vetvete akoma është në faza të hershme të formësimit dhe zhvillimit, dhe si e tillë akoma deri diku abstrakte. Shikuar si instrument i qeverisjes, ai vendos kornizat dhe rregullat e funksionimit të një strukture institucionale unike, e cila formalisht është pjesë e MPJ-së, si strukturë organizative, por që ndërvepron me institucione të tjera në nivele të ndryshme. Ky dy dimensionalitet e bën akoma më të vështirë vlerësimin dhe mbikëqyrjen e zbatimit të tij.

Ligji më tepër i takon natyrës organizative dhe teknike, dhe për këtë arsye ndihmon shumë më pak në ndërtimin e një koncepti dhe modelit të Shërbimit të Jashtëm si natyrë komplekse institucionale për implementimin e politikës së jashtme dhe përfaqësimin e Republikës së Kosovës në shtetet tjera dhe organizata ndërkombëtare. Paqartësia e fushëveprimit të këtij ligji përbën një mangësi kapitale, duke marrë parasysh shumësinë e institucioneve të përfshira në zbatimin e tij. Gjithashtu instrumentet dhe dispozitat nënligjore janë të paqarta sa vetë ligji.

Kjo analizë e politikave konkludon, siç edhe është përmendur përgjatë raportit, se ka ndërhyrje të tepruar politike në funksionimin e SHJ. Ky ndikim derivon nga mangësia në planifikim dhe mungesë e rregullave të qarta të funksionimit, si dhe menaxhimit të dobët që lë edhe më shumë hapësirë për ndikime. Raporti vlerëson se ka një mungesë të një qasjeje praktike dhe sistemike të zhvillimit të politikës së jashtme sipas kornizave institucionale. Së këndejmi ekziston edhe një nivel i lartë i joformalitetit në vendimmarrje në të gjitha nivelet – të gjitha këto mangësi pengojnë krijimin e një Shërbimi të Jashtëm profesional, i cili do të ishte në gjendje të përfaqësonte interesat e shtetit dhe vlerat e shoqërisë kosovare në botë.

-------

Ky artikull është përmbledhje e hulutmimit të PIPS mbi “Ligji për Shërbimin e Jashtëm të Republikës së Kosovës dhe zbatimin e tij”

Hulumtimi i plotë “LIGJI MBI SHËRBIMIN E JASHTËM të Republikës së Kosovës dhe zbatimi i tij” mund të lexohet në këtu.

 

 

 

23 tetor 2018
10:49

Arbër Fetahu